腾政办发〔2017〕69号
各乡镇人民政府，市直各部门、各直属机构：
经市人民政府同意，现将《腾冲市加快林下经济发展的实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。
2017年7月11日
腾冲市加快林下经济发展的实施意见
为全面发展林下经济，根据《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）、《云南省人民政府关于加快林下经济发展的意见》（云政发〔2014〕39号）、《保山市人民政府关于加快林下经济发展的实施意见》（保政办发〔2015〕35号）精神，结合腾冲实际，提出以下意见。
一、充分认识发展林下经济的重要意义
林下经济是以林地空间、森林资源和森林生态系统环境为依托，以科学技术为支撑，以林下种植、养殖、有关产品采集加工和森林景观利用为主要内容的复合型生产经营活动。大力发展林下经济，建立以林为主，充分利用林地资源发展方式，有利于促进资源优势转化为经济优势，发掘农村经济新增长点，拓宽农民就业、创业和增收渠道，带动山区扶贫开发；有利于改变过去单一木材经营格局，延伸林业产业链，加快林业经济结构调整；有利于发挥林下经济见效快、发展模式多、就业容量大、从业门槛低等特点，克服林木生产周期长、见效慢的问题，实现林地产出长短结合，以短补长，提高林地综合利用效率，巩固林改成果；有利于广大农民在相对短时期内获得更多经济收益，“不砍树也能致富”，实现近期得利、长期获林，提高广大林农爱林护林积极性，对保护林业生态、巩固造林绿化成果、转变林业发展方式、优化林业产业结构、促进农民增收、满足城乡居民绿色消费需求、建设生态文明，具有十分重要的意义。
二、总体要求
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照生态优先、适度开发的要求，以市场为导向，以生态文明建设为抓手，以促农增收为目的，以提高林地利用率和林业综合效益为核心，科学合理利用林地资源优势和林荫空间优势，大力推进专业合作组织和市场流通体系建设，着力加强科技服务、政策扶持和监督管理，促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展，确保经济建设与生态建设同步推进、经济效益与生态效益同步提高、产业竞争力与生态竞争力同步提升。
（二）基本原则
1．坚持生态优先、统筹兼顾原则。以生态安全为前提，正确处理开发与保护的关系，适度、适量、适当发展林下经济，实现林地、林下资源的永续利用和林业可持续发展。
2．坚持突出特色、分类实施原则。根据自然环境条件和市场需求，因地制宜，合理选择发展模式，聚集生产要素，重点培育区域化的特色基地和特色品牌。
3．坚持集约化经营、产业化开发原则。坚持集约化经营，生产、加工、销售配套发展，形成种养加一体化、产供销一条龙的产业化经营体系。
4．坚持龙头带动、示范引导原则。加强示范乡镇、示范基地、龙头企业和专业合作社建设，提高农民组织化水平。大力支持林下经济主要产品优势产区建设，积极鼓励有条件的地方率先发展，带动其他地方加快发展，全面提高林下经济发展水平。
5．坚持科技创新、优质高效原则。加强科技支撑体系建设，加大科技培训和实用技术指导力度，增强林下经济发展的科技含量，实现林下产业优质、高产、高效。
（三）现状和总体目标
1．全市林下经济发展现状。腾冲市国土总面积5845平方公里，其中林业用地面积707.29万亩，森林覆盖率73%，林农人均占有林地面积10.2亩。近年来，全市依托山区资源优势，积极培育绿色产业，大力发展林下经济，不断提高林业综合效益。2016年末，全市林下经济规模达69.81万亩，产值11.4亿元。其中以石斛、草果、重楼、续断、草乌、桔梗、龙胆草、红花等林下种植面积13.13万亩，产值5.8亿元；以豪猪、竹鼠、野猪等野生动物驯养及牛、羊、鸡、蜜蜂、胡蜂等林下养殖22161户，等林下养殖规模1.84万亩，产值2.47亿元；以森林公园、林下庄园、林家乐等林业旅游与休闲产业，从业人员5.8万人，森林景观利用规模5.6万亩，产值2.4亿元；林下产品采集规模49.24万亩，产值0.73亿元。林农从发展林下经济中得到了实惠，人均林下经济收入1554元，林下经济已成为林农增收致富的重要渠道。但我市林下经济仍处于发展起步阶段，存在不少亟待解决的问题。一是规模小而散、产业化程度低，水、电、路等基础设施不配套。二是产业链条衔接不紧，资源、资本、技术、市场等生产要素缺乏有机整合，大多数属于小规模生产、特定范围销售；集约化程度低，不适应市场经济条件下社会化大生产的需要。三是缺少政策导向和扶持。扶持政策措施还不够系统，发展林下经济的资金大部分靠林农自筹，一些项目难以做大做强。四是技术研究、推广和培训缺乏，现有的技术储备滞后，不适应林下经济发展的需要。
2．发展目标。努力培育一批发展林下经济的突出典型；建成一批产品特色优良、技术成熟、具有较大规模、经济效益好的绿色食品、药品种植基地、特色养殖基地、林下产品采集基地和森林生态旅游观光基地；培育和引进一批具有一定规模、较大潜力、较好市场影响力的林下经济龙头企业，形成“龙头企业+合作组织+基地+农户”的林下经济生产经营格局；重点扶持一批具有一定经济基础、辐射带动能力强的林下经济庄园和林农专业合作社省级示范社。2017年底，全市林下经济经营面积达到80万亩以上，林下经济综合产值达到13亿元以上，林农林下经济人均收入达2000元以上。到2020年，全市林下经济经营面积达到150万亩，林下经济综合产值达到20亿元以上，林农林下经济人均收入达3000元以上；林农专业合作社省级示范社达28个以上，省级龙头企业10户以上。
三、重点内容
（一）增加森林资源总量。实施绿化荒山行动，积极动员林农利用荒山荒地开展植树造林，进一步提高森林覆盖率。鼓励林农对疏林地、灌木林地和林间空地进行封山育林和补植补造。加大森林抚育力度，进一步提高林分质量，增加林下经济发展的空间。对商品林，林农可依法自主决定发展林下经济的经营方向和经营模式。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法利用林地资源优势和林荫空间优势，发展林下种养业，并利用森林景观发展森林生态旅游业。通过发展林下经济，实施立体复合经营，提高林分质量，增加森林资源总量，不断提高森林覆盖率。（牵头单位：市林业局；配合单位：市国土局、农业局、环保局、旅游发展局）
（二）大力发展林下种养业。在不改变林地用途、不影响生态功能的前提下，充分利用林下自然条件，借助林地的生态环境，选择适合林下生存的动植物和微生物（菌类）种类，发展科学合理的种、养殖业。着力抓好林药、林菌、林果、林菜、林草、林茶、林禽、林畜、林鱼等产业，不断扩大石斛、草果、滇重楼、天麻及其他中药材、野生菌、胡蜂、豪猪、野猪、竹鼠、穿山甲等具有腾冲特色的种养业规模，促进全市林下经济规模化发展。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、财政局、国土局、环保局、农业局、民宗局、林投公司）
（三）深化林下产品采集加工。坚持农民主体地位，强化保护意识，科学合理采集林下食用、药用、工业和观赏动植物、微生物等野生资源产品。重点培育和引进一批龙头企业，开展技术创新，扶持林下经济产品的精深加工和新产品研发，推动各类经济实体开发利用林下资源，提高林下经济产品的附加值和综合效益。引导林下经济龙头企业进入工业园区，开发养殖野生动物新产品，建设腾冲市养殖野生动物加工销售中心，逐步形成产业规模聚集效应。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、工信局、财政局、农业局、环保局、商务局、招商局、林投公司）
（四）积极发展森林生态景观旅游业。充分发挥林区山清水秀、生态良好的优势，合理利用森林生态景观、自然文化环境和林下无公害产品，建设林家乐、森林人家、林下经济庄园、森林公园，发展观光旅游、休闲度假、生态疗养产业，积极开发富有地方特色的森林旅游产品。加强旅游设施、森林文化教育基地和森林博物馆建设，重点打造高黎贡山、火山热海、来凤山、瑯琊山、腾冲红花油茶、银杏等森林观光旅游区，努力建成一批功能比较完善的旅游精品景区。（牵头单位：市旅游局；配合单位：市发改局、教育局、旅投公司、林投公司、财政局、扶贫办、林业局、文广局）
四、主要任务
（一）科学编制发展规划。根据自然条件、林地资源状况、环境容量、经济发展水平和市场需求等情况，结合高原特色农产品区域分布、林业工程建设、农村产业结构调整，对林下经济发展进行科学规划、合理布局，确定中长期发展目标，科学选择林下经济发展模式。在北部重点林区发展林药、林菌、林菜、林果、林畜、林鱼等林下种养殖业以及林下产品采集加工。在南部林区重点发展林茶、林菌、林果、林禽、林蜂等种养殖业。在中部重点建成林下资源产品加工、交易中心。在风景旅游线路周边、城乡近郊、森林公园、特色林区，重点发展森林旅游、森林人家、农家乐等森林生态休闲业。拓宽林下产业类别，因地制宜发展各种林下经济经营模式，宜养则养、宜种则种，提高林下经济的社会、经济和生态效益。将全市林下经济发展规划和特色产业发展专项规划，纳入经济社会发展总体规划，统筹发展。积极向国家、省和保山市申报林下经济发展项目，争取项目资金支持，引导全市林下经济健康有序发展。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、财政局、旅游发展局、农业局、市扶贫办）
（二）推进示范基地建设。按照“规模化、区域化、产业化”的要求，加快培育森林食品、森林药材、森林旅游、森林养殖等不同类型、独具腾冲特色的林下经济示范基地。以现有林果加工、石斛、草果、野生菌、森林旅游观光、滇重楼等中药材种植为基础，进一步扩大生产规模。以石斛、腾药等企业的加工生产为依托，将腾冲市建成以森林食品、森林药材、森林旅游、森林养殖加工等的省级林下经济示范县。突出抓好20个以上规模大、有较强示范性的林下经济示范基地建设，通过以点带面，辐射带动周边广大农民积极参与林下经济建设，推动林下经济规模化、产业化发展。把培育壮大龙头产业作为推进林下经济发展的突破口，大力支持农民林业专业合作组织建设，发展社会中介组织和相关专业协会，提高农民发展林下经济的组织化水平和抗风险能力。积极推广“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的模式，形成以龙头企业、专业合作组织为示范，带动农户共同参与林下经济发展的局面，解决千变万化“大市场”与千家万户“小生产”之间的矛盾。按照“适时催生一批、加快培育一批、积极改组一批、着力提升一批”的思路，扶强一批林农专业合作社，进一步完善扶持措施，加快龙头企业的建设步伐。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、财政局、扶贫办、农业局、供销社、旅游发展局、招商局）
（三）实施品牌发展战略。按照整体规划、分步实施、因地制宜、注重特色的要求，重点培育石斛、腾药、野生菌、天麻、草果、滇重楼等一批具有腾冲地方特色、优势明显、影响力大的林下经济产品。加大品牌营销宣传推介力度，不断拓展产品市场，促进全市林下经济规模化、产业化发展。积极扶持提供腾冲制药原料的经营大户发展生产；积极鼓励企业进行科技创新，培育打造一批典型企业和著名品牌。帮助企业、经营大户建立与高校、科研院所、技术推广单位之间的合作平台，研发和推广具有本地特色的名特优林产品，加快科技成果的转化步伐，建立林下产品产前、产中、产后的技术服务体系。通过地理标志、森林认证、原产地保护认证、品质认证、安全认证、市场准入等手段，打造腾冲的“生态品牌”、“特色品牌”、“原产地品牌”，并采取区域品牌与企业品牌共同推进的双品牌发展战略，努力拓展市场。高度重视品牌优势，充分利用科学技术，打造我市林下种植养殖产业的优势产品和知名品牌，进一步提升林产品的社会影响力和市场竞争力。完善林下经济产品生产加工的标准和检测体系，严格实行标准化生产，确保林下经济产品使用和食用安全，为社会提供丰富的绿色健康林产品。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、工信局、财政局、农业局、商务局、市场监管局）
（四）加快林下经济庄园建设。按照产业高效化、发展生态化、产品特色化、生产标准化、经营规模化、品牌高端化的要求，紧扣现有森林食品、森林药材、森林旅游的产业发展特色，立足未来产业发展方向，积极发展一批有主体、有基地、有加工、有品牌、有展示、有文化的林下经济庄园，实现生态与产业的良性互动，兴林与富民的有机统一，把林下经济庄园建设作为高原特色农业的名片、推动传统林业向现代林业转型升级、推进城乡一体化发展。加快省级科技示范园、优质林下产品基地建设，到2020年，建成1个省级林下经济精品庄园，3个市级林下经济庄园，10个以上的县级林下经济庄园。发展林下经济的经营主体可直接在林地内修建生产设施，可使用不超过林地经营面积的5%用于建设管护等设施，确需占用林地的，依法办理征占用林地手续。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、财政局、国土局、农业局、旅游发展局、市场监管局）
（五）加强科技支撑。加大科技扶持力度，提高林下经济科技支撑能力。工信、林业、农业等部门要积极开展林下经济动植物种质资源收集和选育，认真做好良种基地建设与种苗繁育工作，积极研究林下种养殖新技术，为产业发展提供技术服务。要建立林下产品产前、产中、产后的技术服务体系，加强适宜林下经济发展优势品种、主导产品的研究与精深加工利用技术研究，促进科技成果转化应用和产业结构升级。构建林下种养、高效经营、精深加工、品牌打造、市场营销等全产业链的技术标准体系。聘请优秀的林农科技研发人员、农技推广人员、农业经营管理人员、种养能手为林农培训授课，进行“理论+实践操作”的培训。围绕主攻培养“生产操作型、技能服务型、产品经营型、主体创业型”四支新型职业农民队伍的目标，采取现有农业生产经营主体中提升一批、现有青壮年劳动者中培训一批、初高中毕业生中定向培养一批等方法，让职业能手长期留住农业农村，力争形成一支数量充足、结构合理、素质良好的新型职业农民队伍，为林下经济发展提供强有力的技术支持。（牵头单位：市工信局；配合单位：市发改局、财政局、农业局、林业局、教育局、扶贫办）
（六）提高产业化程度。以培育大企业、延伸产业链为目标，实施园区带动，优化空间布局，按照“大规模、高水平、多层次、强带动”的原则，采取政府扶持、招商引资等多种形式，加快林下经济产业化建设步伐。扶强做大现有林果、制药、石斛加工等企业，特别是要支持市场前景好、发展潜力大、辐射带动能力强的林下经济加工企业，加大技术改造力度，扩大生产经营规模，并在资金、土地、信贷等方面采取倾斜政策，进一步提升林下经济产业化经营水平。采取内引外联等形式，瞄准国际国内知名的林业产业化企业，积极主动“走出去、请进来”，开展有针对性的招商引资活动，引进一批技术水平高、投入强度大、产业链长、管理水平高的国际国内知名企业和项目入驻腾冲。增强龙头企业的引领带动能力，快速提升林下经济产业化经营水平。积极培育林下经济特色产品市场，加强集贮藏、冷藏、运输于一体的林下经济产地物流配送中心建设。加快发展电子商务，健全完善网络直销，提高市场竞争力和占有率，集中打造一批林下经济产品加工生产的知名品牌和企业。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、工信局、财政局、农业局、商务局、招商局、金融办、供销社）
（七）加强林地资源管理。严格土地用途管制，依法执行森林采伐限额制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地用途性质或乱砍滥伐、毁坏林木；禁止在陡坡林地上发展林下种植业；严禁在自然保护区、重要水源地内开展林下种植和养殖。充分考虑环境承载能力，适量、适度、合理发展林下经济，注意防止造成水土流失、环境污染，防范森林火灾。进一步完善集体林权制度改革工作，加大林木权证确权力度，切实维护林权所有者的合法权益，为林地林木流转、开展林权抵押，破解林农融资难打好基础。依法加强林地林木流转管理，建立健全林地林木流转和森林资源资产评估制度。发展林下经济需要进行林分结构调整的，在不违背森林资源管理政策的前提下，优先满足林木采伐指标。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、工信局、财政局、国土局、水务局、农业局、环保局、旅游发展局、政研室、法制办）
五、保障措施
（一）加强组织领导。各乡镇、各部门要结合实际，把发展林下经济作为农民增收、农业增效、农村发展的重大举措抓好抓实，明确目标任务，完善工作措施。林业部门要牵头建立扶持林下经济发展部门协调机制，加强协作，着力解决林下经济发展过程中的困难和问题，确保发展林下经济的各项目标任务和工作要求落实到位，努力推动腾冲市林下经济跨越发展。
（二）建立健全投入保障机制。逐步建立和完善政府引导，林农、企业和社会为主体的多元化投入机制。在积极争取上级资金支持的基础上，发展改革、财政、林业、水利、农业、商务、扶贫等部门要结合我市林下经济发展的需求和相关资金渠道，对符合条件的林下经济项目加大扶持力度，建立引导、鼓励各类社会投资主体参与林下经济的投入新机制。市财政要多方位加强对林下经济开发的投入，加大对具有一定规模的林下经济示范乡镇、示范村、示范基地的扶持力度。（牵头单位：市财政局；配合单位：市发改局、林业局、农业局）
（三）积极整合项目资金。各乡镇、各有关部门要将林下经济发展作为农村经济发展的重要支撑予以重点扶持，整合和统筹有关方面的资金支持其加快发展。要统筹安排发展林下经济专项资金以及林业产业、森林抚育、速生丰产用材林基地建设、农业综合开发、畜牧养殖、扶贫开发、科技推广、高原特色农业、生态建设等项目资金，形成发展合力。（牵头单位：市财政局；配合单位：市发改局、水务局、林业局、农业局、环保局、扶贫办）
（四）加大金融支持力度。鼓励银行业金融机构根据自身业务经营特点，加大信贷扶持力度，为林业企业和林农发展林下经济提供金融服务。积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务，加大对林下经济发展的有效信贷投入。稳步推行农户信用评估和林权抵押贷款相结合的免评估、可循环小额信用贷款，扩大农民贷款覆盖面，给予适当利率优惠，有效加强对林下产业链各环节的信贷支持。充分发挥财政贴息政策的带动和引导作用，对林农、林业合作组织、龙头企业等单位和个人用于发展林下经济的贷款，符合国家有关规定的，给予政策性贴息优惠。积极引导开展林业保险工作，增强农民抵御灾害的能力。（牵头单位：市金融办；配合单位：市林业局、市供销社）
（五）有序推进林地承包经营权流转。在不改变林地所有权性质和林地用途的前提下，赋予农民对承包林地的占有、使用、收益、流转权及承包经营权抵押、担保等权能。坚持依法自愿有偿的原则，鼓励林地承包经营权在公开市场上以转包、出租、入股等形式向专业大户、家庭林场、合作林场、林农专业合作社、林业企业流转，发展具有规模的多种形式经营；也可作为出资、合作条件，依法对其承包的林地、林下资源进行开发利用。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改局、财政局、国土局、农业局、政研室、法制办）
（六）强化政策扶持。对符合小微企业条件的农民林业专业合作社、合作林场发展林下经济，按规定享受国家相关扶持政策。支持发展林下经济的龙头企业申请国家相关扶持资金。对生态脆弱区域、少数民族乡村和扶贫开发重点村发展林下经济，予以重点扶持。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》及其实施细则等有关规定，对农民自产的属于农产品的林下经济产品，免征增值税。根据《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）规定，对农民林业专业合作社销售给本合作社成员的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机免征增值税。对农民林业专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。根据《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例等有关规定，对企事业单位从事符合免征企业所得税项目的种植、养殖和农林产品初加工所得，依法免征或减征企业所得税。对以林业“三剩物”和次小薪材为原材料生产加工的综合利用产品，符合规定的，实行增值税即征即退政策。（牵头单位：市国税局、地税局；配合单位：市发改局、财政局、林业局、农业局、供销社）
